特别法与渤海环境管理
渤海是中国的内海，是一个三面被陆地包围的半封闭海。渤海自然条件优越， 不仅盛产鱼虾等水产品，便于发展海水养殖业，而且还有港口、石油、旅游、海盐等优势资源。改革开放以来，包括辽东半岛、山东半岛、京津冀地区，延伸至山西、内蒙古中东部盟市、整个辽宁、整个山东的环渤海经济区逐渐形成，并在我国国民经济和社会发展中发挥了巨大的作用。根据环渤海13市国民经济和社会发展2010年远景规划，环渤海地区的经济在未来一个时期将有更大的发展。
环渤海经济区的经济繁荣和社会发展与渤海环境的好坏是直接联系在一起的。改革开放20余年来，随着环渤海地区经济的蓬勃发展，渤海环境状况急剧恶化，出现了近岸海域严重污染，水质下降；生态系统失衡，赤潮等生态灾害频发；海洋生态环境恶化，海洋生物种类明显减少；典型海洋生态系统破坏严重，生物栖息地大量丧失；海岸带生境破坏，海岸侵蚀严重等情况。如果考虑到环渤海经济区未来的经济发展，可以预见渤海环境将面临更大的压力。
我国政府、学术界和广大民众都已经注意到渤海环境状况的严重性，国家也采取了治理渤海环境的一系列措施，包括建立从中央到地方的渤海环境管理机构，制定并实施《渤海碧海行动计划》等全国性和地方性规划，制定并实施与渤海环境管理有关全国性和地方性的法律、法规、规章等，加强海上执法力量等。这些工作对改善渤海环境质量，遏制渤海环境污染、资源减少趋势发挥了一定的作用，但总的来说，以往的治理工作没有根本扭转渤海环境恶化的趋势，从有关法律、法规、规章、政策、规划、计划等的实施效果看，对它们在渤海环境管理中的功能也不能做太乐观的估计。
在国际海洋环境管理中普遍采取法律手段，而其使用的法律包括一般法和特别法。其中既有在调整事务意义上的一般法(如《联合国海洋法公约》、联合国《21世纪议程》等)和特别法(如《关于干预公海油污事故的国际公约》、《国际防止船舶造成污染公约》及其《议定书》、《干预公海非油类物质污染议定书》、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》、《控制危险废物越境转移及处置巴塞尔公约》等)，也有适用区域意义上的一般法(如《生物多样性公约》、《关于保护海洋环境免受陆源活动损害国际行动计划》等)和特别法(如《关于环境保护的南极条约议定书》等)。由于区域海与具体国家和地区的特殊利益有更直接的关系，所以，更多的海洋环境管理法规是针对区域海的环境管理制定的。在适用区域意义上，这些法律法规大多都是特别法。如北海地区有《奥斯陆巴黎公约》等；波罗的海地区有《保护波罗的海区域海洋环境的公约》；地中海地区有《保护地中海防止污染的公约》及其《防止船舶和航空器倾倒废弃物造成地中海污染的议定书》、《在紧急情况下合作控制地中海石油和其他有害物质造成污染的议定书》；海湾地区有《关于保护海洋环境、防止污染的科威特区域合作公约》、《关于在紧急情况下消除油类及其他有害物质造成污染的区域合作议定书》；西中非地区有《关于在西中非地区海洋和沿岸环境保护与开发中合作的公约》、《在紧急情况下合作防治污染的议定书》；东南太平洋地区有《关于保护东南太平洋海洋环境和海岸带地区的公约》；红海和亚丁湾地区有《关于保护红海和亚丁湾海洋环境和沿岸地区公约》、《关于在紧急情况下合作防治石油及其他有害物质污染的议定书》；加勒比海地区有《保护和开发泛加勒比地区海洋环境的公约》；东非地区有《保护、管理和开发东非地区海洋和沿岸环境的公约》；南太平洋地区有《保护南太平洋地区自然资源和环境的公约》；黑海地区有《保护黑海免遭污染公约》及其议定书：东北太平洋地区有《关于在保护和可持续开发东北太平洋和沿岸环境中进行合作的公约》；里海地区有《保护里海海洋环境的框架公约》等。这些特别法都是在已经存在一般法的情况下制定的。区域海沿岸国家之所以纷纷制定适用于所在区域的海洋环境管理特别法，主要理由或原因有以下几点：
第一，消除海洋污染，保护海洋环境需要在国家、地区和全球等不同层面“采取共同行动”，加强海洋环境管理，而区域海特别法与区域层面的“共同行动”、“合作”相适应。一些公约名称中的“区域合作”、“合作防治”、“进行合作”等措辞反映了这种需求。
第二，从实施效果看，一般法没有达到有效治理海洋环境的目的，或者说一般法的实施没有产生让沿岸各国满意的结果。北海地区国家就是因为对适用单项一般法20多年的努力所产生的效果不满意，“不能充分控制一些主要来源的污染”，才制定了《奥斯陆巴黎公约》这部单一的特别法。
第三，已经生效的有关海洋环境管理的一般法不能满足特定的区域海环境管理的需要。《利马公约》就明确指出：“现已有效的各种关于海洋污染的国际公约”“不能覆盖所有类型和来源的污染，也不能完全满足本地区国家的需要和要求”。《努美阿公约》认为南太平洋地区“水文、地质和生态特别需要特别关照和负责任的管理”，而已经生效的一般法“不能完全满足南太平洋地区的特殊需要”。
第四，特别法可以更有效地利用区域间的一致，制定更有效的管理制度、规范。一般法往往需要更多国家、地区之间达成一致，而不同区域之间因国情、文化、地理、经济发展状况等的不同，在某些对加强海洋环境管理的制度、规划上常常很难达成一致，而同一个区域的国家则比较容易形成共识。比如，《巴塞罗那公约》可以把适用范围扩展至缔约国确定的可以达到分水岭的海岸地区。又如，《利马公约》把公约适用的范围甚至扩展至“有可能影响管辖海域的一定距离的公海污染”。显然，《巴塞罗那公约》和《利马公约》的这些做法，其它公约，尤其是一般法则是很难做到的，但却有利于提高地中海地区和南太平洋海洋环境管理的效果。
第五，适用于特定区域的特别法可以更充分地调动相关地区的环境管理力量。《赫尔辛基公约》认识到波罗的海环境保护的任务不能仅靠各国政府来完成，需要依靠“非政府组织的努力”。并非所有区域都有这种需要，甚至并非所有区域都有这种可依靠的力量的存在。
特别法;环境管理;海洋环境
中国海洋大学
博士
环境科学
徐祥民
2006
中文
X321;X145
120
2007-08-07（万方平台首次上网日期，不代表论文的发表时间）