中国海洋倾废管理及其法律规制研究
海洋倾废是基于人类的物质生产与社会生活而产生的大量废弃物的海上倾倒，是考虑陆域空间有限，而海洋空间资源丰富的情况下人类处理废弃物的理性选择，体现了海洋空间资源环境效益。海洋倾废活动造成的海洋环境污染问题早在20世纪50-60年代已引起许多沿海国家政府的重视，从而催生了海洋倾废管理。为了防止人们继续有意地向海洋倾废有毒有害废弃物，保护海洋环境，1972年11月英国政府在“防止倾倒废弃物及其它物质污染海洋公约”的标题下组织会议，通过了《防止倾倒废弃物及其它物质污染海洋公约》（以下简称《1972伦敦倾废公约》。自此，人类海洋倾废管理活动有了法律层面上的法律规制。 如今《1972伦敦倾废公约》已历时40载，为各沿海国政府在治理海洋倾废污染方面提供了管理制度的保证，但毕竟时过境迁，许多条款已与实际不相适宜，需要加以修订与完善。比如，对海洋倾废概念的界定，世界沿海各国大多秉承了《1972伦敦倾废公约》第三条的规定：“任何从船舶、飞机、平台或其他海上人工构筑物上有意地向海上倾倒废弃物和其他物质的行为，以及任何有意地向海上倾弃船舶、飞机、平台和其他海上人工与构筑物的行为”均属海洋倾废的范畴，这种对海洋倾废概念的界定仅仅局限于倾废的方式或手段的描述，忽略了倾废结果或目的的描述，有趋轻避重的不足。对海洋倾废概念的理性把握应在倾废的结果或目的问题上下功夫。基于海洋倾废概念界定的“结果性原则”思路，将“海上排污”纳入“海洋倾废”管辖的范畴，实现海洋环境污染整体性治理，不仅有其深厚的理论基础的支撑，而且有其实践操作的现实可能。 我国在海洋倾废立法目的上，强调保护海洋环境和促进经济发展二者兼顾的“二元论”观点，造成末端治理中难以管控的局面。基于“义务本位论”的理念，倡导生态环境与保护“一元论”，既符合生态文明建设的国家意志，又有利于人民的生命安全与健康需求。这一观点落实到海洋倾废立法修订中，具体应明确哪些区域必须禁止倾废，哪些区域应该限量倾废，同时对倾废物也要严格限定。在海洋倾废管理上，我国政府管理过于重视程序问题，而忽视管理的结果；管理方式多为粗放式；缺乏精细化；管理手段过于刚性，柔性不足；激励偏重惩罚，忽略奖励，出于注重管理成效的目的，主张建立海洋倾废精细化管理的运行机制。在倾倒区选划方面过于强化政府单方面的主体作用，而忽视倾废企业、非政府组织，以及社会公众共同参与选划论证的重要作用，主张建立多方共治的公共治理模式。在海洋倾废管理体制上，我国采取的是中央集权与地方分权的“统分结合”的半集中型模式，造成地方各自为政的治理格局，割裂了海洋的整体性、外部性功能。主张建立海洋区域倾废管理一体化模式，加强区域间政府合作机制。 总之，废弃物的海上倾倒虽然比陆上处置经济许多，但如果管理不善，倾废不科学或不合理会给海洋生态环境带来不可逆转的破坏或损失。本文正是基于海洋生态系统安全和海洋环境保护的视角，在坚持生态环境与保护“一元论”的立法目的和精细化海洋倾废管理机制构建的框架下，对我国海洋倾废及其海洋倾废管理实践进行较为翔实的实证分析与研究，探讨了如何既科学合理，又生态经济地进行废弃物海上倾倒的方法和路径。 本文围绕主题，安排了如下八章的研究内容：首先，梳理和阐述了中国海洋倾废的由来和海洋倾废管理的产生及其发展的历史进程，人类进行海洋倾废的历史经历了三个发展阶段：由19世纪中叶开始的主要对疏浚物、城市垃圾和破船残骸等无毒废弃物的倾弃，到第二次世界大战结束后废弃物没有经过任何无害化、资源化和减量化的技术处理的有毒有害的倾弃，再到1972年世界环境大会通过的《人类环境宣言》后，人类开始敬畏生态环境，对保护生态环境达成共识，海洋倾废活动受到人们的关注，经历了由低潮到高潮，再到反思收敛，20世纪90年代海洋倾废活动终于得到较好控制。通过历史回顾与总结，指出海洋倾废及其管理活动是人类物质生产和人居生活的产物，是社会经济发展所必经的阶段，是末端治理过程的具体表现。在海洋倾废由来阐述的基础上，理性分析并界定了海洋倾废概念的内涵，提出对海洋倾废概念的修订应注重倾废的结果描述而不是倾废的手段或方式描述。同时对中国海洋倾废管理的目标、任务和流程进行了定位与分解；其次，对中国海洋倾废管理中的重中之重的工作：倾倒区的管理和倾废物的管理现状及其对海洋环境的影响分别立章进行重点论述；再次，对我国海洋倾废管理体制现状及其完善进行了从现实考量到未来变革的方案设想，在海洋倾废管理问题上首次提出“精细化管理”和“整体性治理”的主张，倡导海洋倾废管理运行机制的构建要在精细化问题上下功夫，主张海洋倾废实行精细化的过程管理，同时建议建立海区海洋倾废管理的整体政府治理模式；复次，对我国海洋倾废管理法进行了梳理、反思与重构，提出在立法上从倾废的管辖范围、倾倒区选划与设置及倾废物的管理流程和监测分类标准、倾废收费标准、主管部门签发许可证与监督管理等问题对《海洋倾废管理条例》进行修订和补充，建议将海上排污纳入海洋倾废管辖的范畴；对向海洋排污和倾废实行总量控制制度，以及公众参与倾倒区选划和管理工作，进一步完善我国海洋倾废管理制度。最后，本文以具有典型代表意义的省域海区——中国东海区海洋倾废管理实践，和具有典型代表意义的省域海域山东省海洋倾倒区管理实践作为个案进行实证分析，指出目前中国东海区和山东省海洋倾废管理存在诸多的问题，比如：倾倒区选划位置不科学，多在近海区域，海域污染严重；倾倒区分布不均匀，影响倾废需求，制约沿海经济发展；倾废量控制没有上限规定，以及违规倾废现象严重等都影响了海洋开发与利用的正常秩序；倾倒费用征收标准偏低不足以支付管理成本；海洋倾废管理部门管理不到位、处罚不及时，影响了管理成效等。通过对存在问题的原因进行分析，提出了科学规划、健全制度、精细流程、全方位管控来实现海洋倾废有效管理。
海洋环境;倾废管理;法律规制;生态经济
中国海洋大学
博士
环境资源与保护法学
徐祥民
2013
中文
D993.5;D922.68
209
2013-09-02（万方平台首次上网日期，不代表论文的发表时间）